社會財務(wù) (吳京輝 姜媛 中南財經(jīng)政法大學(xué)98級經(jīng)濟(jì)法專業(yè) )責(zé)任編輯:克超 建國初期的工傷保險法律制度在幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革深化及市場體制的確立，使得1951年的《勞動保險條例》雖經(jīng)修改仍存在明顯的滯后問題,建立我國工傷保險法,要放眼世界,更要著眼中國的歷史和現(xiàn)實(shí),將一般規(guī)律與中國特定的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合,才能制定一部符合中國國情和現(xiàn)實(shí)需要的工傷保險法。
    一、工傷保險法律制度亟待完善
    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，我國的社會經(jīng)濟(jì)生活、用工制度、工資物價水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了巨大的變化，計劃經(jīng)濟(jì)時期的工傷保險法律制度越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，問題突出地表現(xiàn)在：
    （一）工傷保險覆蓋面狹窄，阻礙了勞動力合理流動和勞動力市場的形成。計劃經(jīng)濟(jì)時期的工傷保險制度只適用于國有企業(yè)，集體企業(yè)只是參照執(zhí)行，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)中多種經(jīng)濟(jì)成份的需要。改革開放以來，外商投資企業(yè)、私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量涌現(xiàn)，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因工傷亡人數(shù)占全國企業(yè)傷亡總數(shù)的一半以上。而且三資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、私營企業(yè)的職工和個體勞動者占勞動者總數(shù)的比例呈上升趨勢。這些勞動群體被排斥在傳統(tǒng)工傷保障制度之外，處于工傷無保障狀態(tài)。因此，是否有工傷保障及其待遇的高低成為勞動者擇業(yè)的一項(xiàng)重要考慮因素，對勞動者在不同所有制之間的合理流動起阻礙作用。另外，勞動力行業(yè)間配置所受的影響也不可忽視。一些行業(yè)如煤炭、礦山、化工，因性質(zhì)特殊、危險程度高，本身就缺乏勞動力吸引機(jī)制，如果沒有適宜的工傷保障為其提供安全支撐，就更加無人問津，“選擇性失業(yè)”現(xiàn)象便是一個例證。
    （二）工傷范圍狹小，評殘標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)化、規(guī)范化，缺乏監(jiān)督機(jī)制，計劃經(jīng)濟(jì)時期有些因工作造成的傷害并未歸入工傷范圍，譬如，“因工、因戰(zhàn)致殘或舊傷復(fù)發(fā)”“上下班途中事故”等同樣嚴(yán)重威脅勞動者安全的因素仍被排斥于工傷之外，科學(xué)的傷殘評定與勞動能力鑒定是處理工傷事故的依據(jù)，但是當(dāng)時只有勞動能力“完全喪失”、“大部分喪失”、“部分喪失”等模糊概念來表達(dá)，缺乏具體可操作性。工傷的認(rèn)定地往往由企業(yè)自行擬定，缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和法律程序，而且沒有專門的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，部分企業(yè)因種種原因不能很好地執(zhí)行勞保條例，有的企業(yè)為了升級、評先進(jìn)、隱瞞工傷事故，有的在招用工人時簽定“生死合同”，只定工資，不管傷殘，嚴(yán)重侵犯了職工的合法權(quán)益。
    （三）待遇偏低，表現(xiàn)在：1、對因工傷致殘和死亡的職工及家屬沒有發(fā)給事故發(fā)生時災(zāi)難補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，這樣職工及家屬的經(jīng)濟(jì)損失不能得到及時公正的補(bǔ)償。2、供養(yǎng)的直系親屬撫恤費(fèi)按工傷死亡者本人標(biāo)準(zhǔn)工資的25％至50％發(fā)給，這仍是50年代的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不能維護(hù)90年代的基本生活。3、對部分喪失勞動能力而辦了退休的傷殘人員,其退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與正常退休人員一樣,沒有任何補(bǔ)償。
    正因上述種種原因,企業(yè)職工“鬧工傷”的事件屢有發(fā)生,嚴(yán)重地影響了企業(yè)生產(chǎn)和社會安定。建立新的工傷保險法律制度已迫在眉睫。因此,自1989年國家在廣東省、深圳市、海南省等省市試點(diǎn)地區(qū)開始改革以來,至1998年,已有26個省、市、自治區(qū)的l387個縣、市單位開展了以建立工傷社會保險為目的的改革。改革的目標(biāo)是:使我國工傷保險制度可以對生產(chǎn)過程中發(fā)生的傷亡事故和職業(yè)病的職工及其供養(yǎng)直系親屬提供醫(yī)療照顧、生活保障和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;實(shí)行工傷保險與工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)有機(jī)結(jié)合,更好地保障職工權(quán)益、保證職業(yè)安全、促進(jìn)生產(chǎn)。改革的具體目標(biāo)是:l、建立起適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)和各種用工形式的工傷保險制度;2、對工傷職工按照保障基本生活和補(bǔ)償工資損失并重的原則調(diào)整現(xiàn)行待遇;3、建立工傷保險基金,實(shí)行社會管理和企業(yè)單位管理相結(jié)合,逐步過渡到社會管理為主的方式;4、實(shí)行企業(yè)繳費(fèi)、按險定率、統(tǒng)籌調(diào)劑、儲備應(yīng)急的原則。
    這次重大改革主要圍繞以下方面進(jìn)行:
    (一)工傷保險的實(shí)施范圍
    各地在改革過程中,從適用對象和工傷范圍兩方面逐步擴(kuò)大了工傷保險的適用范圍。如《廣東省企業(yè)職工工傷保險規(guī)定》包括了在廣東省內(nèi)的所有企業(yè)和實(shí)行企業(yè)管理的事業(yè)單位、城鎮(zhèn)個體工商戶及其所屬全部職工。《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險條例》適用于企業(yè)的從業(yè)人員、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體的從業(yè)人員、部隊(duì)所屬用人單位中無軍籍從業(yè)人員、個體經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員和其他因工致殘人員。在工傷范圍上,一般都調(diào)整和擴(kuò)大了工傷保險的范圍,增加了“工作范圍內(nèi)遭受非本人所能抗拒的意外傷害”、“從事?lián)岆U救災(zāi)、維護(hù)社會和人民的利益"、"因工、因戰(zhàn)致殘或舊傷復(fù)發(fā)”等項(xiàng)目,有的則將上下班途中發(fā)生的事故也納入工傷的范圍。
    (二)工傷保險待遇
    試點(diǎn)地區(qū)一般都增設(shè)了一次性殘廢補(bǔ)償金和一次性撫恤金項(xiàng)目,不過補(bǔ)償數(shù)額因各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低而略有不同。同時,都提高了長期工傷待遇的計發(fā)標(biāo)準(zhǔn),如廣東省是由原標(biāo)準(zhǔn)工作的80-90%改為工資收入的75-85%作為計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。尤其引人矚目的是,試點(diǎn)地區(qū)普遍建立了長期待遇隨物價和工資水平的增長而進(jìn)行調(diào)節(jié)的機(jī)制,進(jìn)一步增強(qiáng)了工傷保險待遇的長期穩(wěn)定性。
    (三)實(shí)行工傷保險基金化
    各地在改革的過程中都認(rèn)識到,實(shí)行工傷保險基金化是工傷保險改革的核心,也是使工傷保險向社會方向發(fā)展,克服企業(yè)負(fù)擔(dān)不均,實(shí)行共擔(dān)風(fēng)險的重要措施,在工傷保險基金的征集上,一般都采用全部由單位負(fù)擔(dān),個人一律不繳費(fèi)。同時實(shí)行差別費(fèi)率,針對行業(yè)特性和危險程度實(shí)行不同的收繳費(fèi)率。
    (四)加強(qiáng)工傷預(yù)防
    各地在制訂工傷保險方案時,都確定了一條原則:工傷保險不僅是為傷殘者或遺屬提供各項(xiàng)待遇和服務(wù),而且應(yīng)建立一種有利于促進(jìn)安全生產(chǎn)的事故預(yù)防機(jī)制,使工傷保險與安全生產(chǎn)相配合。如南昌市規(guī)定工傷保障機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)安全生產(chǎn)狀況,對其繳納的工傷保險費(fèi)實(shí)行浮動費(fèi)率,并規(guī)定了根據(jù)發(fā)生工傷與職業(yè)病的指標(biāo)升降,增加或降低繳費(fèi)比率,對隱瞞工傷事故真相等不利安全生產(chǎn)的企業(yè)規(guī)定相應(yīng)懲罰措施。深圳市則在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)工傷保險暫行規(guī)定》中規(guī)定:社會保險機(jī)構(gòu)對當(dāng)年沒有發(fā)生任何工傷致殘死亡事故,安全生產(chǎn)狀況較好的單位,按該單位繳納的工傷保障金額提取5%至10%給企業(yè),用于獎勵企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)或安全生產(chǎn)成績顯著者。
    二、現(xiàn)行工傷保險法律制度
    1989年開始的試點(diǎn)省、市的工傷社會保險法律制度改革是比較成功的,在其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,勞動部于1996年12月發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》,這是建國后***個綜合性的工傷保險單位法律文件。其總則中的***條即明確了立法目的:1、保障勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利。2、分散工傷風(fēng)險。3、促進(jìn)工傷預(yù)防。該《辦法》的實(shí)施范圍包括中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)及其職工,并規(guī)定企業(yè)必須按照國家和當(dāng)?shù)厝嗣裾囊?guī)定參加工傷保險,按時足額繳納工傷保險費(fèi),按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障職工的工傷保險待遇。其中第三條、第五條分別確立了工傷社會化原則;工傷保險要與事故預(yù)防、事業(yè)病防治相結(jié)合的原則;工傷保障與職業(yè)康復(fù)并重的原則。第二章詳細(xì)地規(guī)定了工傷的范圍及其認(rèn)定。第三章規(guī)定了勞動鑒定機(jī)構(gòu)及其組成,以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)(國家標(biāo)準(zhǔn)GBITl6l80-1996)和程序,第四章至第九章分別規(guī)定了工傷保險待遇、工傷保險基金、工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)、管理與監(jiān)督檢查、企業(yè)和職工責(zé)任、爭議的處理等內(nèi)容。
    但是,現(xiàn)行工傷保險法律制度仍不能滿足經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,其弊端突出地表現(xiàn)在:一、立法層次低。二、忽視了補(bǔ)償不究過失原則。三、沒有對工傷保障與職業(yè)康復(fù)的有機(jī)結(jié)合作出具體的切實(shí)可行的規(guī)定。四、爭議的處理不規(guī)范。
    三、建立健全我國的《工傷保險法》
    工傷保險是世界上產(chǎn)生***早的一項(xiàng)社會保險,也是世界各國立法較為普遍、發(fā)展***為完善的一項(xiàng)制度,一般國家實(shí)行社會保險,首先就設(shè)有工傷社會保險。而在實(shí)際中,對社會保險的所有研究,其***終目的都是為了制定和修改這些法律、法規(guī)以便使社會保險機(jī)制正常、穩(wěn)定地運(yùn)行,工傷社會保險也不例外。結(jié)合我國國情,應(yīng)從以下方面建立健全《工傷保險法》。
    l、制定一部《工傷保險法》。1999年5月7日至8日,劉雅芝副部長在全國勞動保障法制工作座談會上提出五年建成勞動保障法律基本框架,在社會保險立法方面,她提出要起草《社會保險法》,而且朱熔基總理在2000年3月5日的《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)"建立健全社會保障體系,關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局,意義重大,刻不容緩,必須切實(shí)抓緊抓好。“這說明執(zhí)政黨是十分重視社會保障對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要作用,立法的時機(jī)是成熟的。為什么要制定一部《工傷保險法》,獨(dú)立于其他社會保障法之外呢?這是因?yàn)楣ｋU與其他社會保險有明顯的區(qū)別:1、補(bǔ)償不究過失原則。2、個人不繳費(fèi)原則。3、區(qū)別因工與否原則。4、預(yù)防、康復(fù)與補(bǔ)償相結(jié)合原則。若混合立法,則難以將這些原則貫徹下來,況且還有國外的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,如此前章所述的美國、德國、日本,另外還有比利時、意大利等國,他們的立法實(shí)踐是比較成功的,何不采取拿來主義呢?現(xiàn)行的工傷保險都是規(guī)章性質(zhì)的法律文件,在工傷事故發(fā)生爭議時,法院只是參照規(guī)章,”“辦法”“條例”顯然不如“法律”對工傷受害者的保護(hù)有力。
    2、立法體例上可基本沿襲1996年的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》,但是建議在總則中加入補(bǔ)償不究過失原則,修改第二章第八條第九項(xiàng)為:“在上下班的規(guī)定時間和必經(jīng)路線上發(fā)生交通機(jī)動車事故的。“增加”“過勞死”這一法律概念為:“長期超出法律規(guī)定的勞動強(qiáng)度及工作時間,通過尸檢排除突發(fā)疾病引起的突然猝死,”將其歸入工傷范圍,使《工務(wù)保險法》與《勞動法》相銜接。另外,將企業(yè)實(shí)習(xí)生納入保障范圍,因?yàn)檫@一群體已是準(zhǔn)勞動者了,而且他們在企業(yè)實(shí)習(xí)期間也正在使用勞動力,為社會創(chuàng)造財富。隨著《私營企業(yè)法》的頒布,將城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟(jì)組織中的勞動者納入保險實(shí)施范圍也是很有必要的。
    3、參照德國工傷保障與職業(yè)康復(fù)的立法經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,對職業(yè)康復(fù)作出具體規(guī)定。
    《辦法》中規(guī)定的職業(yè)康復(fù)只偏重給付,而且只有一些原則
    性規(guī)定,職業(yè)康復(fù)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程,需要大量的資金和專業(yè)技術(shù)人員,我國可以在對全國的工傷康復(fù)總量、傷殘人員的分布以及康復(fù)中心的分布等方面作出充分的調(diào)研之后,制定具體措施,并規(guī)定對企業(yè)吸納工傷康復(fù)后的勞動者的保護(hù)性傾斜。
    4、完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)由假定、處理和制裁構(gòu)成,無法律責(zé)任、無制裁措施的法律規(guī)范,則無法發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范和強(qiáng)制功能。在我國已經(jīng)制定出來的社會保障法規(guī)中,比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象,無法確保社會保障措施的有效實(shí)施。《工傷保險法》應(yīng)在企業(yè)責(zé)任中強(qiáng)調(diào)違反安全作業(yè)和繳費(fèi)義務(wù)的處罰措施,以及怠于報告工傷和職業(yè)病情況、瞞報、虛報的法律后果。
    5、已有學(xué)者呼吁在各級人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭,專門從事審理勞動和社會保障案件,使當(dāng)事人在其社會保障權(quán)益受到不法侵害時獲得有力的司法保護(hù)。而且,現(xiàn)在有些地方在人民法院己設(shè)立了社會保障法庭,對欠繳社會保險費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制措施,追繳社會保險費(fèi)。為充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性和震懾作用,可以將《辦法》第五十五條修改為:"工傷職工及其家屬,在申報工傷和處理工傷保險待遇時與用人單位發(fā)生爭議的案件由人民法院管轄。